24.2. Механизм государственного регулирования и поддержки доходов сельскохозяйственного производства в начале XXI века.

С конца 1991 г. в Украине начался отход от командно-административных методов государственного регулирования сельскохозяйственного производства и в то же время были осуществлены первые шаги к формированию рыночных отношений в народном хозяйстве, в том числе и в этой важной его отрасли. Однако рыночные реформы в аграрном секторе осуществлялись преимущественно непоследовательно, некомплексно, без согласованности с темпами потери управления экономикой через административные рычаги. Все это негативно отражалось на экономике аграрных предприятий. Состояние дел в сельском хозяйстве ухудшалось и через неэффективный механизм реализации законодательных актов.

Меры, предпринимаемые государством, нередко были направлены не столько на перспективу, сколько на ликвидацию или смягчение негативных явлений, которые возникали из-за разбалансированности экономики (подробнее о механизме государственного регулирования и поддержки доходов сельскохозяйственного производства на переходном этапе к рынку см. подразделение 22.3 первого издания данного учебника).

Наибольшие потери сельскохозяйственные товаропроизводители стали испытывать через неконтролируемую либерализацию цен на материально-технические ресурсы (топливо, масла, технику, запасные части, минеральные удобрения, ядохимикаты и тому подобное). Поскольку цены на сельскохозяйственную продукцию, как уже известно из темы 17, повышались значительно более низкими темпами, чем на ресурсы, поставляемых селу, то это привело к существенному росту кредиторской задолженности аграрных предприятий, многие из них оказались на грани финансового краха. Ведь либерализация цен на ресурсы при сохранении монополии их производителей приводит к установлению не рыночных, а монопольных цен, что сопровождается значительным ухудшением экономического состояния потребителей и новыми витками инфляции.

В результате глубокого диспаритета цен потери сельского хозяйства за период 1991-1998 гг. оцениваются отечественными экономистами в сумме 95,5 млрд грн. Итак, ситуация сложилась таким образом, что сельское хозяйство долгие годы, и особенно последнее десятилетие (1991-2000 гг.), было главным донором других отраслей народного хозяйства, что привело к истощению его ресурсного и финансового потенциала. Стало очевидным, что без радикального государственного вмешательства в процесс формирования доходов аграрных предприятий невозможно будет достичь в ближайшей перспективе существенных сдвигов в наращивании объемов производства сельскохозяйственной продукции, а следовательно, решить проблему удовлетворения потребностей населения в продовольствии.

За указанный период государственное регулирование сельскохозяйственного производства осуществлялось главным образом в направлении либерализации ценовой политики и предоставления все большей самостоятельности аграрным предприятиям в осуществлении хозяйственной деятельности и лишь редко делались попытки экономической поддержки доходов аграрных предприятий. Однако они не имели системного характера и не отличались глубиной влияния на состояние их экономики. Так, в 1991 г. государство частично компенсировало убытки аграрных предприятий от реализации продукции, в 1992 г. через гиперинфляцию осуществлялась доплата на животноводческую продукцию за каждую тонну ее реализации государству, в 1994 г. предприятиям АПК предполагалось предоставлять льготный кредит. Все эти годы были сохранены, хотя в слишком суженном объеме, традиционные рычаги государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей: селекция и семеноводство, племенная и ветеринарная дело, охрана земель и окружающей среды, подготовка и переподготовка кадров. Однако в целом масштабы экономической поддержки сельскохозяйственного производства были чрезвычайно малы и не шли в никакое сравнение с теми колоссальными потерями, которые понесло сельское хозяйство за годы экономического кризиса.

Ради справедливости отметим, что экономическая поддержка доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей в этот период была неэффективной не только из-за ее малые объемы и недостаточную гибкость, но и из-за отсутствия настоящего хозяина на земле. Ведь КСП, были тогда доминирующей организационной формой хозяйствования на селе, объективно не могли адаптироваться к требованиям рынка, а поэтому преобладающее большинство из них отмечалась низким уровнем хозяйствования. В этих условиях достичь должной отдачи от государственной экономической поддержки сельскохозяйственного производства было очень трудно или невозможно вообще.

Современный более действенный механизм регулирования и поддержки доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей стал формироваться в 1998 г. В частности, существенное значение для снижения налогового давления на сельскохозяйственных товаропроизводителей имело введение с 1.01.1999 г. фиксированного сельскохозяйственного налога. С принятием Закона Украины «О государственном регулировании производства и реализации сахара» (от 17.06.1999 г.) были определены правовые экономические и организационные основы государственной политики относительно производства, экспорта, импорта и розничной торговли сахаром.

Как уже отмечалось в теме 18, Кабинет Министров Украины ежегодно определяет минимальные цены на сахарную свеклу и сахар, уровень которых обеспечивает рентабельную работу предприятий по этому виду деятельности. С целью недопущения перепроизводства сахара в стране и тем самым формирования демпинговых цен на сахар государство регулирует (ограничивает) объемы его производства, поставляемого на внутренний рынок Украины (квота «А»), и объемы производства сахара, предназначенного для поставок за пределы Украины с целью выполнения обязательств государства по международным договорам (квота «В»). Предельные размеры этих квот определяются ежегодно Кабинетом Министров Украины и распределяются между сахарными заводами на конкурсных началах. Объемы выращивания сахарной свеклы для производства сахара квоты «А» и «В» также определяются ежегодно указанным органом и распределяются между сельскохозяйственными товаропроизводителями областными и районными органами исполнительной власти на конкурсных началах.

В пределах квоты «А» по заявкам предприятий, занимающихся оптовой торговлей сахаром, и квоты «В» по заявкам предприятий-экспортеров этого продукта уполномоченным Кабинетом Министров органом им выдаются специальные разрешения (лицензии) на реализацию сахара в пределах Украины (квота «А») и за ее пределами (квота «В») в соответствии с международными договорами. Для избежания сезонных колебаний цены на сахар его реализация такими предприятиями осуществляется с учетом установленных квартальных и месячных объемов. Розничная торговля сахаром может осуществляться только лицами, зарегистрированными как субъекты предпринимательской деятельности. Они должны получать сахар исключительно от лиц, имеющих лицензии на осуществление оптовой торговли сахаром. Следует отметить, что в 2001 г. по причинам субъективного и объективного характера не все требования данного закона были реализованы на практике. Скажем, через финансовые трудности многих сахарных заводов еще не удалось полностью отойти от давальческой схемы взаиморасчетов, что существенно усложняет процесс реализации сахара на внутреннем и внешнем рынках.

Важное значение для поддержания доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей имеет Указ Президента Украины «О мерах по поддержке цен и доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей» (11.06.1998 г.). В соответствии с этим Указом предусмотрено направление сумм налога на добавленную стоимость, которая ранее уплачивалась в бюджет перерабатывающими предприятиями за реализованное молоко и молочную продукцию, мясо и мясопродукты, на выплату дотаций сельскохозяйственным товаропроизводителям. В широком понимании дотация (от лат. Dotatio — пожертвование, подарок) — это одна из форм субсидий[1], по которой из государственного или местного бюджетов выделяются денежные средства для оказания финансовой помощи убыточным отраслям, предприятиям. Благодаря дотациям покрывается часть расходов производителя, что позволяет предотвратить их банкротство или сохранить отрасль, которая является убыточной, не допустить повышения рыночных цен.

Выплата указанных дотаций стала крайне необходимой, поскольку из-за низких цен на молоко и живую массу скота, крайне низкой продуктивности животных производство этих видов продукции стало хронически убыточным для аграрных предприятий. Это побудило их к постоянному уменьшению объема производства мяса и молока (чтобы минимизировать убытки) в течение всего переходного периода. В связи с этим возникла реальная угроза свертывания отраслей скотоводства и свиноводства до границы самообеспечения сельского населения.

Методику определения сумм дотаций сельскохозяйственным товаропроизводителям проиллюстрируем на примере реализации молока молокозавода. Сначала рассчитывается стоимость молока за нулевой ставки НДС умножением физического объема его продаж в зачетной массе на договорную цену за центнер. Затем определяется сумма НДС на произведенную молокозаводом продукции умножением стоимости молокопродуктов, рассчитанной по оптовой цене предприятия, на ставку налога на добавленную стоимость (в начале 2002 г. она составляла 20 %) с последующим делением полученного результата на 100. По аналогичной методике определяют сумму НДС, которая начисляется на расходы молокозавода, понесенные на переработку молока и производство конечной продукции.

На основе этих данных определяют общую сумму дотаций сельскохозяйственным товаропроизводителям как разницу между начисленным НДС на молокопродукты и НДС, начисленным на расходы молокозавода. Чтобы вычислить сумму дотаций конкретному сельскохозяйственному товаропроизводителю, сначала рассчитывают величину дотации на гривню проданного сельскохозяйственными товаропроизводителями молока делением общей суммы дотаций на общую стоимость этого сырья. Результат от умножения этого показателя на проданное молокозаводом молоко конкретным товаропроизводителем и представляет собой величину его дотации за соответствующий расчетный период.

Для укрепление экономики аграрных предприятий важное значение имеет Указ Президента Украины «О поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей» (декабрь 1998 г.), согласно которому сельскохозяйственные товаропроизводители — плательщики налога освобождаются до 1.01.2004 г. от уплаты в бюджет суммы налога на добавленную стоимость относительно операций по продаже товаров (услуг, работ) собственного производства, включая продукцию (кроме подакцизных товаров), изготовленную на давальческих условиях из собственного сельскохозяйственного сырья, за исключением операций по продаже перерабатывающим предприятиям молока и живой массы животных.

Методика определения суммы налога на добавленную стоимость, на которую аграрное предприятие освобождается от ее уплаты государству, заключается в следующем. Сначала рассчитывается денежная выручка предприятия без денежных поступлений от реализации молока и живой массы животных. Далее определяется сумма НДС в составе этой выручки, а также сумма НДС в составе совокупной цены на приобретение ресурсов. Для этого нужно поочередно денежную выручку и сумму выплат предприятия на закупку ресурсов умножить на 16,67 % и полученный результат разделить на 100. Отсюда сумма налога на добавленную стоимость, от уплаты которой в государственный бюджет освобождается аграрное предприятие, определяется как разница между суммой НДС, начисленной на сельскохозяйственную продукцию, и суммой НДС в составе совокупной цены на закупленные ресурсы (при условии, что первая из них превышает вторую).

Средства, которые остаются аграрным предприятиям от неуплаты НДС, должны быть использованы ими на приобретение материально-технических ресурсов производственного назначения. В случае нецелевого использования они взимаются в государственный бюджет.

За годы экономического кризиса из всех отраслей растениеводческого направления наибольшего разрушения получили виноградарство, садоводство и хмелеводство. С целью восстановления этих отраслей было принято Закон Украины «О сборе на развитие виноградарства, садоводства и хмелеводства» (май 1999 г.). Согласно этого Закона установлен однопроцентный сбор от суммы выручки, которая включается в сумму торгового оборота, полученную на каждом этапе реализации в оптово-розничной торговой сети и в сети общественного питания алкогольных напитков и пива. Плательщиками данного сбора являются субъекты розничной торговли, если алко-
гольна продукция и пиво поступают им непосредственно от товаропроизводителя. В случае поступления этих товаров с оптовой торговой сети к розничной плательщиками сбора являются субъекты оптовой торговли.

Средства от данного сбора (70 % сбора направляется на развитие виноградарства, 20 % — на развитие садоводства и 10 % — на развитие хмелеводства) имеют четкое целевое использование, то есть очерчен круг расходов на развитие этих отраслей, которые могут быть профинансированы за счет указанных средств. Такая форма экономической поддержки приобретает отдельных признаков субвенции. В мировой практике субвенция (от лат. Subvenire — приходить на помощь) — это денежная помощь, которая выделяется государством на целевое финансирование соответствующей программы, мероприятия, объекта и возвращается государству только в том случае, когда допущенные нарушения в ее целевом использовании. Благодаря такой экономической поддержке уже в 2001 г. наметились положительные тенденции в развитии данных отраслей. Скажем, существенно выросло производство отечественного хмеля. Его доля в обеспечении потребностей пивоваренной промышленности выросла до 50 %, тогда как недавно она не превышала 20 %.

Повышению действенности государственного регулирования и экономической поддержки доходов сельскохозяйственного производства значительно способствовали принятые государством меры по регулированию рынка зерна, учрежденные Указом Президента Украины «О безотлагательных мерах по стимулированию производства и развития рынка зерна» (июнь 2000 г.). Зерновая проблема — это чрезвычайно важная не только экономическая, но и политическая проблема, решение которой обеспечивает социальную стабильность общества и гарантирует продовольственную безопасность государства.

Главная цель государственного регулирования рынка зерна — оптимизация сезонных колебаний объема продаж и цен реализации и обеспечения благодаря этому экономической поддержки доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, продуцирующих товарное зерно. Сезонное колебание цен — это объективное явление, характерное для многих видов продукции, в том числе и для зерна. Мировая практика показывает, что сезонные колебания цен на этот вид продукции находится в пределах 20 % и достигают максимум 30 %. Однако на рынке зерна Украины они превышали эту норму в несколько раз. Достаточно сказать, что во время жатвы 1999 г. цена на зерно составляла в среднем 240 грн за тонну, а весной и летом 2000 г. — 600 и более грн. Такая разница в ценах сопровождалась резкими перепадами в объемах продажи зерна. По данным П. И. Гайдуцкого, с 10 млн т зерна урожая 1999 г., реализованного на внутреннем рынке, более 8 млн т было продано сразу же после жатвы и осенью по ценам 200-250 грн за 1 т и только 10 % (примерно 1 млн т зерна) было реализовано весной и в начале лета по цене от 450 до 700 грн. Вследствие такого перепада цен и объемов продаж сельскохозяйственные товаропроизводители потеряли около 300 млн долл. США, которые осели у посредников. Резкое повышение цен на зерно привело к существенному росту цен на хлеб и хлебопродукты, а это, в свою очередь, подстегнуло рост инфляции (за первое полугодие 2000 г. индекс инфляции вырос на 18,7 %), вызвало социальное напряжение в обществе, поскольку хлеб является основным продуктом питания для большой части населения Украины.

Именно с целью недопущения таких резких колебаний в ценах и в объемах продаж и внедрен механизм залоговых цен и финансовых интервенционных закупок зерна. При этом в широком трактовании под финансовыми интервенциями понимают выплаты уполномоченным государственным органам регулирования продовольственного рынка, связанные с приобретением сельскохозяйственной продукции на организованном аграрном рынке[2], или срочных контрактов, заключенных на этом рынке, с целью недопущения неконтролируемого снижения цен на нее и уменьшение доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей. Финансовые интервенционные закупки по залоговым ценам выполняют стабилизирующую функцию, поскольку не дают возможности рыночной цене на зерно падать ниже уровня залоговой цены. Одновременно это и гарантирует определенную доходность сельскохозяйственным товаропроизводителям от производства и продажи зерна (уровень залоговой цены устанавливается в размере 50% средней биржевой цены, сложившейся на момент заключения сделки). Но особенно важным является то, что поскольку сельскохозяйственный товаропроизводитель имеет право забрать заложенное зерно в течение восьми месяцев и продать его на рынке в случае повышения рыночной цены над залоговой, то становится понятным, что экономическую выгоду от перепада цен будут получать преимущественно аграрии, а не посредники.

Приняты меры по регулированию рынка зерна направлены также на уравновешивание внутреннего и внешнего рынков с тем, чтобы не допустить ситуации, которая сложилась в 1999 г., когда был собран один из самых низких за последние 15 лет валовой сбор зерна — 24,6 млн т и одновременно его было экспортировано слишком много — 6,3 млн т, или 25,6 %. При этом дешево купленное у сельскохозяйственных товаропроизводителей зерно посредники реализовывали по 110-130 долл./т (600-700 грн/т), имея на этой операции большую выгоду. Такая значительная доля экспорта зерна привела к возникновению его дефицита на внутреннем рынке, спровоцировала существенное повышение цен на зерно и хлебопродукты, заставила правительство принять меры относительно импорта 1,5 млн т зерна, что с экономической точки зрения крайне не выгодно. Залоговая цена на зерно повышает экономическую целесообразность его продажи на внутреннем рынке и тем самым способствует уравновешиванию объема экспорта относительно полученного валового сбора данного продукта и потребностей внутреннего рынка. Этому также будет способствовать и введена норма, согласно которой экспорт зерна должен осуществляться исключительно через биржевые торги, с обязательной регистрацией экспортных биржевых контрактов. При таких условиях рынок зерна будет более прозрачным и более прогнозируемым.

Механизм залоговых операций на зерно должен сочетаться с осуществления товарных интервенций, под которыми понимают продаже государственным органом регулирования продовольственного рынка на организованном аграрном рынке сельскохозяйственной продукции, или ранее заключенных (приобретенных) срочных контрактов с целью недопущения неконтролируемого роста цен на нее. Предельную границу роста цены может определять Кабинет Министров или уполномоченный им орган. Благодаря товарным интервенциям будут защищаться интересы потребителей, что весьма важно для обеспечения социальной стабильности в государстве. Оправданно, чтобы товарные и финансовые интервенции осуществлялись по необходимости не только по зерну, но и по таким видам продукции, как семена подсолнечника, масло подсолнечное, сахар (из сахарной свеклы), горох, соя, масло животное, мясо — говядина и свинина. Указом Президента Украины «О дополнительных мерах по решению социальных проблем на селе и дальнейшего развития аграрного сектора экономики» (февраль 2002) предусмотрено создание интервенционного фонда зерна и сахара для стабилизации внутреннего рынка во время сезонных и конъюнктурных колебаний объемов продаж и цен с учетом мировой практики. Уже в 2002 г. предполагалось принять меры относительно безотлагательного приобретения государственного материального резерва в стабилизационных целях не менее 300 тыс. т сахара и 500 тыс. т зерна.

В 2000 г. государство стало осуществлять поддержку доходов аграрных предприятий через компенсацию за счет государственного бюджета части кредитных ставок по кредитам коммерческих банков, полученных сельскохозяйственными товаропроизводителями. В упомянутом году, в частности, государство компенсировало коммерческие кредитные ставки в размере 50 % учетной ставки, установленной Национальным банком Украины , а в 2001 г. — 70 %. Государственным бюджетом Украины на 2001 г. было предусмотрено направить на частичную компенсацию ставки по кредитам коммерческих банков в сумме 150 млн грн. В 2002 г. на указанные цели предусмотрено выделить 150 млн грн. Благодаря такой государственной поддержке кредитного обеспечения сельского хозяйства значительно возрос поток кредитных ресурсов от коммерческих банков до сельскохозяйственных товаропроизводителей, что положительно повлияло на результаты их хозяйственной деятельности. Упомянутым Указом Президента Украины «О дополнительных мерах по решению социальных проблем на селе и дальнейшего развития аграрного сектора экономики» (февраль 2002) изложен механизм удешевления банковских кредитов теперь будет использоваться при условии, если процентная ставка коммерческих банков при кредитовании сельскохозяйственных товаропроизводителей не превышает двух учетных ставок Национального банка. Данным указом также предусматривается распространение этого механизма и на долгосрочные кредиты со сроком более 3 лет для закупки сельскохозяйственной техники.

Большую роль для регулирования развития сельскохозяйственного производства и поддержания его доходов в ближайшей перспективе сыграло принятие Закона Украины «О стимулировании развития сельского хозяйства на период 2001-2004 гг.» (от 18.01.2001 г.). Им определены пути обеспечения приоритетного развития сельского хозяйства на этот период и главное — законодательно закрепляются уже введены и нами рассмотрены экономические рычаги государственного регулирования и поддержки доходов сельскохозяйственного производства. В частности, отмечается, что ценовая политика и поддержка доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей направляется на обеспечение воспроизводства производства сельскохозяйственной продукции на основе внедрения залоговых цен (цен поддержки), регулирование доходов через систему государственных дотаций и субсидий. Предполагается, что на период действия данного Закона не вносятся изменения в законодательство, которые могут повлечь увеличение налоговой нагрузки на сельскохозяйственных товаропроизводителей, которые до 1.01.2004 г. будут продолжать платить фиксированный сельскохозяйственный налог. До этого же срока в распоряжении сельскохозяйственных товаропроизводителей будет оставаться налог на добавленную стоимость и выплачиваться дотации за реализованные ими молоко и живую массу животных, остается также действующим Закон Украины «О сборе на развитие виноградарства, садоводства и хмелеводства».

Закон закрепляет введенный в 2000 г. режим специального кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей. Предусмотрено, в частности, за счет Государственного бюджета Украины компенсацию ставки по кредитам в размере не менее 50% учетной ставки, установленной Национальным банком Украины. На качественно новую основу ставятся отношения в сфере страхования рисков. Так, введено обязательное страхование урожая сельскохозяйственных культур и многолетних насаждений государственными сельскохозяйственными предприятиями, урожая зерновых культур и сахарной свеклы — аграрными предприятиями всех форм собственности, причем за счет Государственного бюджета должно компенсироваться не менее 50% от величины страховых ставок (платежей) по обязательному страхованию урожая сельскохозяйственных культур и многолетних насаждений.

Принципиально важным является то обстоятельство, что Законом предусмотрены четкие ориентиры использования средств Государственного бюджета Украины на развитие сельского хозяйства Украины. Установлено, в частности, что доля расходов упомянутого бюджета на финансирование развития сельского хозяйства должна быть не менее 5 % его расходной части. Реализация этой нормы Закона позволит улучшить финансирование традиционных направлений государственной поддержки отрасли, прежде всего семеноводства, племенного дела, охраны земель.

Как видим, в начале 2002 г. государственное регулирование и экономическая поддержка доходов отечественного сельскохозяйственного производства стали отмечаться определенной системностью и комплексностью, поскольку в процессе их осуществления задействованы важнейшие экономические рычаги: ценовой, налоговый и кредитный механизмы. Понятно, что вести речь о полном совершенство действующих форм и методов государственного регулирования и поддержки доходов отрасли было бы преждевременным. Не являются достаточными и масштабы такой поддержки. Учитывая сказанное вызывает интерес опыт решения этой проблемы в развитых странах Запада.

Обобщение опыта государственного регулирования и поддержки сельскохозяйственного производства, анализ его результатов дают основания для вывода, что их эффективность может быть достигнута, когда, во-первых, ресурсы, льготы, дотации, субвенции и т. п будут выделяться под заранее обоснованные государственные программы развития сельского хозяйства и поддержки сельских товаропроизводителей; во-вторых, когда обеспечивается безусловное соблюдение аграрными предприятиями обязательных требований, предусмотренных данными программами; в-третьих, когда заранее точно определяется доля государства и доля хозяйств в расходах при реализации соответствующих программ.

[1] Субсидия (от лат subsidium — помощь, поддержка) — это помощь юридическим или физическим лицам, осуществляется в любой форме (денежной, натуральной) за счет государственного (местного) бюджета или из специальных фондов.

[2] Организованный аграрный рынок — это совокупность экономических и юридически-правовых отношений, которые возникают в процессе осуществления торговых операций с партиями стандартного товара в соответствии с унифицированными правилами функционирования товарных бирж, оптовых рынков, торговых домов, ярмарок и аукционов.